Система источников муниципального права схема

Лекция 1: «Муниципальное право и его место в системе российского права»

1.4. Источники муниципального права

Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы.

Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный.

На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.

Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:

1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.;

2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.

К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты. В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.

К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.

На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.

На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Образовательный портал — все для студента юриста.

I. Муниципальное право как отрасль российского права

1. Понятие муниципального права как отрасли российского права.

Муниципальное право — это отрасль российского права, совокупность общеобязательных норм права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения.

2. Предмет муниципального права как отрасли российского права.

Предмет муниципального права — это общественные отношения, складывающиеся в сфере действия норм муниципального права, в частности, в сфере местного самоуправления.

Предмет муниципального права составляют следующие виды общественных отношений:

— Общественные отношения между субъектами местного самоуправления.

— Общественные отношения в сфере деятельности муниципальных органов власти.

3. Метод муниципального права как отрасли российского права.

Метод муниципального права — это средства, нацеленные на урегулирование общественных отношений в сфере действия норм муниципального права, а также достижения задач и реализацию функций муниципального права.

Система методов муниципального права:

4. Система муниципального права как отрасли российского права.

Систему муниципального права как отрасли российского права составляют следующие элементы:

— Отрасль муниципального права, как совокупность всех правовых норм регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения.

Отдельные институты муниципального права, представляющие собой совокупность норм права регулирующих однородные общественные отношения, возникающих в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения.

— Субинститут муниципального права, как совокупность норм права регулирующих отдельные стороны институтов муниципального права.

5. Понятие источников муниципального права.

Источники муниципального права — это нормативные правовые акты, которые содержат норма права, лежащие в сфере действия муниципального права.

Система источников муниципального права:

— Конституция РФ (глава 8, статьи 3, 8,9,12,32 Конституции РФ)

— Федеральные законы РФ ( ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.95 г , ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.03 г , ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ», ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления»).

— Указы Президента РФ (в частности, указ « О конгрессе муниципальных образований», указ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»).

— Постановления Правительства РФ

— Постановления Конституционного суда РФ

— Нормативно-правовые акты субъектов РФ (Конституции и уставы субъектов РФ, иное законодательство субъектов РФ).

— Международные договоры, ратифицированные РФ (в частности, Европейская Хартия Местного Самоуправления).

6. Понятие муниципально-правовых норм.

Муниципально-правовая норма — это норма права, регулирующая отношения в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения

7. Классификация муниципально-правовых норм.

Муниципально-правовые нормы подразделяются:

По объекту правового регулирования:

— нормы, закрепляющие общее понятие местного самоуправления

— нормы, закрепляющие организационные основы местного самоуправления

— нормы, определяющие основные положения государственной муниципальной службы

— нормы, складывающиеся в процессе принятия решений по вопросам местного значения.

— нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления.

— управомочивающие правовые нормы

— обязывающие правовые нормы

— запрещающие правовые нормы

По территориальным пределам действия:

— нормы, действующие на всей территории Российской Федерации

— нормы, действующие только в пределах конкретного субъекта Российской Федерации

— нормы, действующие только в определенном муниципальном образовании.

По методу правового регулирования:

— Императивные правовые нормы

— Диспозитивные правовые нормы

По назначению в механизме правового регулирования:

— Материальные правовые нормы

— Процессуальные правовые нормы.

8. Понятие муниципально-правовых отношений.

Муниципально-правовые отношения — это общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления и подлежащие регулированию муниципально-правовых норм.

9. Классификация муниципально-правовых отношения.

Виды муниципально-правовых отношений:

— общественные отношения в сфере организации местного самоуправления

— общественные отношения в сфере осуществления своих полномочий органами местного самоуправления

— общественные отношения, связанные с осуществлением муниципальной службы

10. Субъекты муниципально-правовых отношений.

Субъекты муниципально-правовых отношений — это участник общественных отношений в сфере местного самоуправления, решения вопросов местного значения, наделенный конкретными правами и обязанностями.

Виды субъектов муниципально-правовых отношений:

— органы местного самоуправления

— иные государственные и негосударственные органы и организации.

Джерела муніципального права України

Система джерел муніципального права є однією з найбільших розгалужених серед джерел інших галузей права, що значною мірою зумовило порівняно швидке становлення цієї галузі з часу визнання в нашій країни місцевого самоврядування.

Основні види джерел муніципального права:

— підзаконні нормативно-правові акти органів державної влади в галузі місцевого самоврядування;

— нормативно-правові акти суб’єктів системи місцевого самоврядування;

— міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядування

— інші види джерел муніципального права, як то акти безпосереднього народовладдя, нормативно-правові акти Верховне Ради й Ради Міністрів Автономної Республіки Крим тощо.

Пріоритетним джерелом муніципального права України Конституція України. Вона містить насамперед положення про визнання і гарантування державою місцевого самоврядування (ст. 7), про здійснення народом України влади через органі місцевого самоврядування (ст. 5), про право громадян України брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраним до органів місцевого самоврядування, користуватися рівним правом доступу до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38), про основні засади виборів до органів місцевого самоврядування (ст. 71), про повноваження Верховної Раді України в галузі місцевого самоврядування (п. ЗО ст. 85, п. 1: ст. 92 та ін.), про основні засади місцевого самоврядування (розділ XI), функції і повноваження територіальних громад порядок формування і склад представницьких органів місцевого самоврядування, їх основні функції і повноваження та механізм здійснення місцевого самоврядування.

Основним видом джерел муніципального права є, звичайне закони про місцеве самоврядування — загальний і спеціальні (територіальні або галузеві). Це безпосередньо випливає із ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій зокрема, зазначається, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим Законом та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Правовий статус місцевого самоврядування у містах Києві й Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та цим Законом г особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь та Конституцією Автономної Республіки Крим.

Загальним і основним Законом в галузі місцевого самоврядування в Україні є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Цей Закон, відповідно до положень Конституції України щодо місцевого самоврядування, визначає систему місцевого самоврядування, засади організації і діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, їх функції, повноваження і відповідальність та гарантії місцевого самоврядування.

Найбільш повно в Законі визначаються форми безпосереднього здійснення територіальними громадами місцевого самоврядування (місцеві референдуми, місцеві ініціативи тощо), повноваження представницьких органів місцевого самоврядування — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, виконавчих органів сільських, селищних і міських рад, сільського, селищного і міського голів, матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування.

Вельми важливими новелами Закону про місцеве самоврядування є визначення у ст. 1 основних термінів, які використовуються у відповідному Законі, основних принципів місцевого самоврядування (ст. 4), системи місцевого самоврядування (ст. 5), основних форм безпосереднього волевиявлення територіальними громадами (статті 7—9,13), організаційно-правових, матеріальних, фінансових та інших основ місцевого самоврядування (ст. 16), тобто механізму його здійснення, системи відносин органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, а також відносин цих органів з підприємствами, установами і організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, гарантій місцевого самоврядування, відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прикінцеві та перехідні положення і ряд інших.

Серед спеціальних нормативно-правових актів у галузі місцевого самоврядування найбільш вагомими є: Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ», який містить ряд розділів, безпосередньо присвячених місцевому самоврядуванню: розділ II «Організаційно-правова основа здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві; розділ III «Посадові особи органів місцевого самоврядування та виконавчої влади в місті Києві, їх функції і повноваження»; розділ IV «Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування», закони про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів, про статус депутатів місцевих рад, про всеукраїнський і місцеві референдуми тощо1; Конституція Автономної Республіки Крим, яка містить окремий розділ (IV), присвячений місцевому самоврядуванню в Автономній Республіці Крим.

Значне місце серед джерел муніципального права посідають підзаконні нормативні акти органів державної влади: відповідні укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, рішення Конституційного Суду України з питань місцевого самоврядування та нормативні акти інших органів державної влади. Загальновідомими нормативними актами Президента України є, зокрема, Укази «Про зміцнення економічних основ самоврядування» від 12 березня 1994 р., «Про фонд сприяння місцевому самоврядуванню України» від 19 грудня 1995 р. і «Про Національну раду з питань державного будівництва, місцевого самоврядування, регіонального розвитку» від 26 квітня 2005 р.

Одним із перших нормативних актів Кабінету Міністрів в галузі місцевого самоврядування була постанова Кабінету Міністрів України № 311 від 5 листопада 1991 р. «Про розмежування державного майна між загальнодержавною власністю і власністю адміністративно-територіальних одиниць (комунальною власністю)».

Поступово визнається і утверджується таке джерело муніципального права, як акти Конституційного Суду України.

Рішеннями Конституційного Суду, які є джерелами муніципального права, можна вважати, зокрема, Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування, статут територіальних громад районів у містах та інші питання), Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 1998 р. № 5-р/п/98 (справа про вибори у містах Києві й Севастополі), Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1998 р. № 6-рп/98 (справа щодо статусу депутатів рад).

Найбільш розгалуженим джерелом муніципального права є нормативно-правові акти суб’єктів системи місцевого самоврядування, зокрема відповідні акти територіальних громад: акти їх безпосереднього волевиявлення, акти представницьких органів місцевого самоврядування рад, акти їх виконавчих органів, акти сільських, селищних, міських голів, акти органів самоорганізації населення тощо. Найбільш вагомими серед цих нормативних актів є акти місцевих референдумів і акти представницьких органів місцевого самоврядування, зокрема статути територіальних громад міст та інших адміністративно-територіальних одиниць, регламенти відповідних рад, правила, положення тощо, що в цілому складають найбільший масив джерел муніципального права України.

Відповідно до ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає у формі рішень нормативні та інші акти. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (в разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає також рішення, а сільський, селищний або міський голова, голова районної у місті, районної чи обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження. Ці акти є обов’язковими в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території.

У розвиток цього конституційного положення в ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що акти ради, сільського, селищного чи міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської чи районної в місті (в разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Особливе місце серед локальних нормативних актів місцевого самоврядування як джерел муніципального права посідають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Відповідно до ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може приймати статут територіальної громади села, селища, міста.

Однією з істотних особливостей статуту територіальної громади є необхідність його державної реєстрації в органах Міністерства юстиції України.

Якщо звичайне рішення ради нормативно-правового характеру набирає чинності зазвичай з дня його оприлюднення, то статут територіальної громади — відповідно після його реєстрації в органах Міністерства юстиції.

Усе більше місця в системі джерел муніципального права України займають міжнародно-правові акти з числа тих, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. До них належать, зокрема, Європейська хартія місцевого самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р.

У цій Хартії визначаються конституційні та законодавчі основи місцевого самоврядування, поняття місцевого самоврядування, сфера компетенції місцевого самоврядування; передбачається відповідність адміністративних структур і засобів завданням органів місцевого самоврядування, адміністративний контроль за діяльністю органів самоврядування, право місцевих органів самоврядування на об’єднання та ряд інших положень.

У названому нормативно-правовому акті, зокрема, зазначається, що принцип місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в конституції країни (ст. 2). Під місцевим самоврядуванням розуміється право і спроможність місцевої влади у межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення (ст. 3).

Щодо сфери компетенції і джерел муніципального права, зокрема, проголошується, що головні положення і функції місцевих властей встановлюються Конституцією або Законом (ст. 4).

Разом з тим зазначається, що це положення не виключає наділення місцевих властей повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до Закону (ст. 4).

Усе більшого поширення набуває і такий вид джерел муніципального права, як нормативний договір. Це значною мірою зумовлено статусом підприємств, установ і організацій, що перебувають у комунальній власності територіальних громад, статусом підприємств, установ і організацій, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, і відносинами з ними органів місцевого самоврядування, а також відносинами між вітчизняними суб’єктами місцевого самоврядування одного рівня або різних рівнів і відносинами між вітчизняними і зарубіжними суб’єктами місцевого самоврядування, можливостями добровільного об’єднання органів місцевого самоврядування та повноваженнями органів місцевого самоврядування в галузі зовнішньоекономічної діяльності.

Зокрема, у ст. 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування Законом.

У ст. 35 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних і міських рад у галузі зовнішньоекономічної діяльності, зазначається, щодо відання цих органів належать, поряд з іншими, такі повноваження, як укладення і забезпечення виконання у встановленому законодавством порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання послуг.

Серед інших джерел комунального права все більше місце посідають нормативно-правові акти Верховної Ради та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, нормативно-правові акти виборчих комісій, насамперед Центральної виборчої комісії, нормативно-правові акти комунальних підприємств, установ і організації»! тощо.

3.2. Система источников муниципального права.

В иерархической (вертикальной) структуре правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. В данном порядке к источникам муниципального права относятся правовые акты, которые размещены следующим образом: наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ, далее идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, междуна- родные (межгосударственные) договоры РФ, затем следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы СССР, подзаконные акты феде- ральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов федерации, зако- ны субъектов федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.

В настоящее время к числу источников относят Постановления Конституционного суда РФ, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ. В субъектах федерации к ним

могут быть отнесены решения конституционных (уставных) судов. К источникам отно- сятся договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, по- скольку они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних.

В отраслевой (горизонтальной) структуре правовые акты объединяются в зависимо- сти от особенностей предмета и метода правового регулирования.

Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и включает акты разных уровней власти: федеральные, субъектов федерации, муни- ципальные. Федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными обра- зованиями.

В комплексной структуре законодательства главным критерием формирования яв- ляется наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требую- щих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В ней, например, выделяют природоохрани- тельное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, жен- щинах.

Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г.1) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства.

Статусная структура законодательства строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса от- дельных субъектов права. Статусное членение дополняет иные способы структуриро- вания, позволяющие определить правовое положение разных субъектов права.

В рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).

Муниципальное законодательство можно определить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муници- пальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправ- ления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).2

Внутреннее структурирование муниципального законодательства основано на на- чалах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномо- чий между разными органами.

В статусной структуре муниципального законодательства выделяются блоки, за- крепляющие статус: муниципальных образований (населения муниципальных образова- ний); отдельных граждан в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ, в ней определен общий статус местного самоуправления, в статьях 12, 130 — 132 Консти- туции РФ закреплена общая модель местного самоуправления.3

В основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституцион- ного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но власт- но-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (гл. 1). В ней опре- делено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение на- селением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муници- пальной собственностью.

Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Последние, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения насе- лением структуры органов местного самоуправления. Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственны- ми полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компен- сации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с реше- ниями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами.

Основополагающим международным актом является Европейская хартия местно- го самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ.1

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. — Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельно- сти местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправ- ления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федераль- ный закон о ратификации Хартии.2

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные поло- жения об организации местного самоуправления. Ряд из них обязательно должен вво- диться во внутреннее законодательство. В их числе:

1. Признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2).

2. Определение местного самоуправления как права и реальной способности орга- нов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в инте- ресах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им ис- полнительные органы. Согласно ст. 3, это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

3. Указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления ус- танавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления ор- ганам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, об- ладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц так- же должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть пол- ными и исключительными (п.п.

4. Допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное са- моуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5).

5. Увязывание административного контроля за деятельностью органов местного са- моуправления, как правило, с целями обеспечения законности и конституцион- ных принципов. Административный контроль может включать контроль целесо- образности, но только в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8).

6. Закрепление в рамках национальной экономической политики права органов ме- стного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении сво- их полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы ме- стного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. 1-3 ст. 9).

7. Закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими ор- ганами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих об- щий интерес (п. 1 ст. 10).

8. Закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения за- крепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местно- го самоуправления (ст. 11).

К источникам муниципального права относятся Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., (вступающий в силу, за ис- ключением его отдельных положений, с 1 января 2009 г.) и Закон от 28 августа 1995 г. Их соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых за- конов1, систематизированного акта и тематических законов.2

Источниками муниципального права является ряд законов, направленных на ре- гулирование отношений местного самоуправления, в их числе Федеральные законы от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»3, от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».4

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регу- лирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (терри- тория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправ- ления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия).

На регулирование отношений в сфере местного самоуправления направлен ряд отдельных положений кодексов: ГК, БК, УК, НК, ТК, КоАП, земельного, водного, лесного кодексов. К числу источников относится и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об ос- новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос- сийской Федерации» и целый ряд иных законов, так или иначе затрагивающих различ- ные сферы муниципальных отношений. Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправле- ния государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Феде- рального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государст- венной Думы от 10 июля 1996 г. «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обес- печении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов мест- ного значения».5

В числе федеральных источников муниципального права находятся также подза- конные акты: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, приказы и инст- рукции министерств и ведомств по вопросам местного самоуправления.

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных мини- стерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ1. Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно- коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципально- го контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муници- пальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслу- живанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомо- вых территорий.

Правовое регулирование в сфере местного самоуправления относится к сфере со- вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). В этой связи к числу источников муниципального права относятся нормативные ак- ты субъектов федерации. В основе законодательства о местном самоуправлении субъек- тов федерации лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, по вопросам местного самоуправления, законодательные акты субъектов Фе- дерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке вы- боров органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.). Примером могут служить Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 15.02.2006) «Устав города Москвы», Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56 (ред. от 31.05.2006) «Об организации местного самоуправления в городе Москве».2

Третий уровень правового регулирования муниципальных отношений составляют нормативные акты местного самоуправления.3 Муниципальный нормативный акт (нор- мативный акт местного самоуправления) — это решение по вопросам местного значения или осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением му- ниципального образования непосредственно или органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления, обладающее качествами формального закрепления, обязательного исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее или отменяющее общеобязательные правила. К муници- пальным правовым актам относятся: уставы муниципальных образований, постановле- ния коллегиальных представительных органов, распоряжения глав муниципальных об- разований и другие нормативные и индивидуальные акты.

Из нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных обра- зований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы мест- ного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты.

Определенное место в системе источников муниципального права занимают нор- мативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения меж- ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен-

ной власти субъектов федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Примером может быть Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государст- венной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г. В частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финан- совой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), пра- во областных и окружных органов власти устанавливать административную ответствен- ность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10)1.

Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты федерации. И те, и другие имеют рав- ный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного само- управления. Договорная форма используется муниципальными образованиями для соз- дания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

Важным источником муниципального права являются Постановления Конститу- ционного Суда РФ и высказанные в них правовые позиции.2