Статья система административного права

К вопросу о взаимосвязи предмета и системы отечественного административного права (Зубарев С.М.)

Дата размещения статьи: 23.01.2018

Изложение проблем взаимосвязи предмета и системы современного административного права хотелось бы предварить двумя методологическими выводами.
Первый, сделанный теоретиками права, о том, что отрасль права — наиболее крупное и относительно самостоятельное подразделение системы права, включающее в себя правовые нормы, регулирующие определенную, качественно обособленную сферу общественных отношений и обычно требующие специфических средств правового воздействия . Соответственно, система норм любой отрасли права неразрывно связана с ее предметом.
———————————
См., напр.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. С. 107.

Второй, сформулированный Ю.М. Козловым в работе «Предмет советского административного права»: «Рассматривая вопрос о системе советского административного права как отрасли права, следует иметь в виду теснейшую связь этой проблемы с научными и учебными аспектами административно-правовой тематики». И далее: «Поэтому, говоря о системе отрасли права, мы неизбежно вынуждены анализировать и систему науки, и систему преподавания» .
———————————
Козлов Ю.М. Избранные труды: Сборник научных трудов / Отв. ред. и сост. Э.П. Андрюхина. М.: Проспект, 2017. С. 48.

Первое методологическое утверждение обязывает рассматривать систему административного права в тесной взаимосвязи с теми общественными отношениями, которые административно-правовые нормы регулируют или призваны урегулировать.
Традиционно в содержание предмета административного права включаются: 1) общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех его иерархических уровнях; 2) внутриорганизационные отношения всех государственных органов; 3) деятельность судов и судей, часто реализующих юридически властные полномочия, свойственные органам исполнительной власти: рассмотрение дел об административных правонарушениях и назначение административных наказаний, разрешение жалоб на незаконные решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц; 4) общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия; 5) управленческие отношения, возникающие в связи с функционированием коммерческих структур, иных негосударственных формирований, когда это прямо предусмотрено действующим законодательством; 6) управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления .
———————————
См. подробнее: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. 2-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2016. С. 28 — 29.

В развитии предмета административного права в настоящее время мы наблюдаем две противоположные на первый взгляд, но взаимосвязанные тенденции расширения и ограничения.
Значительное расширение предмета административно-правового регулирования, по нашему мнению, происходит вследствие появления новых нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Нам представляется, что этот процесс идет по трем основным направлениям:
— расширение форм реализации исполнительной власти;
— расширение круга субъектов реализации исполнительной власти;
— расширение масштабов и пределов реализации исполнительной власти.
1. Внедрение в отечественное государственное управление идей сервисного государства и нового государственного менеджмента во многом обусловило принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» , ряда постановлений Правительства Российской Федерации и многочисленных актов органов исполнительной власти, утвердивших административные регламенты . Безусловно, общественные отношения, связанные с предоставлением органами исполнительной власти государственных услуг в сферах образования, медицины, связи, управления государственной собственностью и др., входят в предмет административного права, а нормы, их регулирующие, — в его систему.
———————————
См.: СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169; Постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 N 1376 «Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 2). Ст. 7932.
См., напр.: Приказ Минфина России от 30.12.2014 N 178н «Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы предоставления государственной услуги по представлению выписки из Единого государственного реестра налогоплательщиков» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru, 14.04.2015; Постановление Правительства Москвы от 12.12.2012 N 713-ПП «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг Департаментом средств массовой информации и рекламы города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. 14 декабря. N 69.

Большой пласт общественных отношений в предмет административного права внесен, а вернее, возвращен — все советские учебники по административному праву содержали разделы или главы, посвященные планированию, — Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами . Сегодня стратегическое планирование — это деятельность участников стратегического планирования (прежде всего органов исполнительной власти различного уровня) по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
———————————
См.: СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3378.
См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.2015 N 631 «О порядке государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования»; Постановление Правительства Российской Федерации от 13.07.2015 N 699 «Об утверждении Правил разработки и корректировки прогноза научно-технологического развития Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 04.08.2015 N 789 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 08.08.2015 N 822 «Об утверждении Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов»; Постановление Правительства Российской Федерации от 08.08.2015 N 823 «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

Трудно представить вне административно-правового регулирования отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Нами разделяется мнение А.В. Винницкого о том, что размещение государственного и муниципального заказа (определение поставщика), в т.ч. в рамках пополнения состава публичного имущества, осуществляется в административно-процедурной форме. «В пользу этого вывода свидетельствуют следующие обстоятельства: императивно установлен порядок размещения заказа (определения поставщика), который не может быть изменен соглашением сторон и весьма отдаленно напоминает гражданско-правовой институт заключения договора на торгах; размещение заказа представляет собой организационные отношения по выбору поставщика товаров, работ, услуг и определению наиболее выгодных условий удовлетворения публичных нужд; в процедурах размещения заказа (определения поставщика) всегда участвует орган или агент публичной власти; размещение заказа (определение поставщика) сопровождают контрольные мероприятия со стороны уполномоченных органов публичной администрации и прежде всего ФАС России; основным средством защиты субъективных прав участников административных процедур выступает жалоба; за нарушение установленных правил предусмотрена развитая система составов административных правонарушений, что подчеркивает публичный характер обязанностей участников по размещению заказа» .
———————————
Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 248.

Еще один сегмент общественных отношений, требующий административно-правового регулирования, развивается в связи с вступлением в действие с 1 января 2016 г. Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» . В нашем понимании законодатель, установив полномочия Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, при реализации субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями соглашений о государственно-частном партнерстве (далее — ГЧП), в т.ч. по контролю за деятельностью частного партнера по соблюдению им условий соглашения о ГЧП, тем самым подчеркнул административно-правовую природу соответствующих правоотношений.
2. Конфигурация предмета административного права подвергается серьезным изменениям в связи с изменениями субъектного состава административно-правовых отношений. В частности, в связи с передачей государственных полномочий не только нижестоящим органам исполнительной власти и исполнительным органам местного самоуправления (например, в 68 субъектах Российской Федерации муниципальным образованиям делегированы полномочия по опеке и попечительству ), но и государственным органам, организациям (Банк России, бюджетные учреждения и предприятия) и негосударственным образованиям (корпорации, саморегулируемые организации, добровольные народные дружины и т.п.). Можно согласиться с мнением С.В. Васильевой о том, что «государственное управление осуществляют не только органы исполнительной власти, но и организации, которым были переданы государственные полномочия: они принимают акты, реализуют их и принуждают другие субъекты к их исполнению, контролируют их. В связи с этим можно говорить о том, что организации выступают в качестве властных субъектов административных отношений (управленческих), наделяются в определенной мере статусом государственного органа» . Наиболее яркие здесь примеры — управленческие отношения с участием Банка России на финансовом рынке; возложение на саморегулируемые организации контроля профессиональной деятельности своих членов в части соблюдения требований, установленных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, стандартами и правилами саморегулируемых организаций ; контрольные и надзорные полномочия Государственной корпорации «Росатом» и др.
———————————
См.: СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.
Баженова О.И. К проблеме наделения муниципальных образований полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 7. С. 62 — 68.
Васильева С.В. Передача государственных полномочий организациям: правовой механизм // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. N 5. С. 28 — 37.
Об особом публичном статусе саморегулируемых организаций см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 N 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // Российская газета. 2005. 28 декабря; Определение Конституционного Суда РФ от 10.02.2009 N 461-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мисовца Василия Григорьевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 15 и 24.6 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2010. N 6.

В связи с расширением круга субъектов, занятых реализацией государственно-властных полномочий, можно отметить, что зачастую предмет административного права охватывает управленческие отношения в рамках не только государственного, но и публичного управления. Однако эта проблема заслуживает отдельного внимания и изучения.
3. Сегодня Россия является членом ООН, входит в Совет Европы, СНГ, ЕврАзЭС, что закономерно оказывает воздействие на предмет современного административного права. Верным является вывод А.А. Мамедова о том, что, «рассматривая правовое регулирование управленческих (административных) отношений в сфере экономики в современный период, нельзя не учитывать мировые интеграционные процессы вследствие экономической глобализации» . Поэтому для создания единой правовой системы, обеспечивающей достижение целей межгосударственных объединений, требуется принятие межправительственных или межведомственных соглашений, направленных на регулирование управленческих отношений в основных сферах сотрудничества. Тем самым можно говорить о включении в предмет административного права международных управленческих отношений.
———————————
Мамедов А.А. Международное право в управлении экономикой в условиях глобализации // Международное публичное и частное право. 2014. N 6. С. 14 — 16.

Мы привели лишь некоторые примеры, показывающие расширение предмета административного права. Одновременно с этим проявляется и вторая тенденция — ограничение предмета административного права, обусловленная процессами систематизации административно-правовых норм и выделения из административного права отдельных отраслей права и законодательства. Новаторы-ученые всячески обосновывают выделение из системы административного права «новых» отраслей — образовательного , миграционного , антимонопольного (конкурентного) , медицинского , спортивного и др. При этом аргументация существования подобных отраслей не всегда убедительна.
———————————
См.: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000; Шкатулла В.И. Образовательное право. М.: Инфра-М, 2001.
См.: Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: Дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006; Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008.
См.: Паращук С.А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). М.: Городец-издат, 2002; Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В. Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
См.: Мохов А.А. Теоретические проблемы медицинского права России. Волгоград, 2002; Колоколов Г.Р., Косолапова Н.В., Никульникова О.В. Основы медицинского права: Курс лекций: Учебное пособие для вузов. М.: Экзамен, 2005.
См.: Братановский С.Н. Управление физической культурой и спортом в условиях реформ: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Саратов, 1997. С. 37; Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005. С. 129.

Вместе с тем указанные тенденции развития предмета административного права должны отражаться на содержании системы отрасли, которая, по точному выражению Ю.М. Козлова, «предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логичную последовательность» . Это означает, что нормы, регулирующие определенный вид управленческих отношений, должны занять свое место в соответствующем институте, подотрасли, части административного права. Пока такого, к сожалению, не происходит.
———————————
Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 48.

Например, в административно-правовой теории, нормативных актах и правоприменительной практике активно используется термин «лицензирование». Легальное его толкование дано в ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» , согласно которому «лицензирование — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования». Однако однозначно определить место лицензирования в системе российского административного права с позиций права, науки и преподавания не так просто.
———————————
См.: СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

Прежде всего, чем же является лицензирование по юридическому содержанию. Так, Ю.А. Тихомиров определяет лицензирование как специфический административно-правовой режим, вводимый тематическим законодательством, осуществляемый преимущественно запрещающими или обязывающими нормами и направленный на официальное удостоверение права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов .
———————————
См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Юринформцентр, 2001. С. 343.

В отличие от этой точки зрения, М.В. Савчук считает, что лицензирование — административно-правовой институт, представляющий собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области предоставления, отзыва, аннулирования, приостановления действия лицензий, а также надзора за экономическими субъектами по соблюдению правил лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности, привлечения к ответственности нарушителей этих правил .
———————————
См.: Савчук М.В. Правовые и организационные основы лицензирования в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2004. С. 50, 51.

А.Б. Багандов делает вывод о том, что можно выделить лицензионное право Российской Федерации как совокупность норм права, регулирующих общественные отношения по лицензированию различных видов деятельности в рамках административного права . Аналогичной позиции придерживается и А.В. Кирин .
———————————
Багандов А.Б. Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория // Законодательство и экономика. 2005. N 10.
См.: Кирин А.В. Указ. соч.

Читая труды ученых, еще сложнее установить административно-правовую природу данного явления. А.Б. Багандов полагает, что лицензирование выступает формой государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы . Ряд авторов (И.В. Данилова, М.Г. Масевич) признают лицензирование одним из основных методов государственного регулирования экономических отношений .
———————————
Багандов А.Б. Указ. соч.
См.: Данилова И.В. Лицензирование как метод государственного регулирования экономики // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2013. N 4; Юридические лица в российском гражданском праве: Монография: В 3 т. Общие положения о юридических лицах / А.В. Габов, О.В. Гутников, Н.Г. Доронина и др.; отв. ред. А.В. Габов, О.В. Гутников, С.А. Синицын. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. Т. 1.

На наш взгляд, разрешить поставленную и многие аналогичные проблемы позволяет обращение к трудам классиков административного права (И.И. Евтихиев, Е. Старосьцяк, Ю.М. Козлов и др.), которые во второй половине XX в. в качестве правовой формы управленческой деятельности обосновали совершение юридически значимых действий . В этой связи лицензирование в полной мере можно отнести к указанной правовой форме. В процессе лицензирования соответствующие субъекты (органы управления или должностные лица) исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий. При этом надо отметить, что на практике отдельные элементы лицензирования происходят и в неправовых (организационных) формах. Однако последние тесно увязаны с правовыми, в большинстве случаев юридически регламентированы, хотя сами по себе непосредственных правовых последствий не несут.
———————————
См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 5; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М.: Госюриздат, 1959. С. 11 — 16; Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М.: Юрид. лит., 1977. С. 26 — 27.

Поэтому лицензирование, регистрацию, аккредитацию, разрешительную деятельность, контроль, планирование и т.д., по нашему мнению, целесообразно отнести к такому разделу системы административного права, как административно-правовые формы государственного управления. Подобное закрепление должно найти свое отражение и в преподавании курса административного права, и в научных исследованиях.

Литература

1. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. 2-е изд., перераб. М.: Норма; ИНФРА-М, 2016. 704 с.
2. Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005. 664 с.
3. Багандов А.Б. Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория // Законодательство и экономика. 2005. N 10. С. 43 — 50.
4. Баженова О.И. К проблеме наделения муниципальных образований полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 7. С. 62 — 68.
5. Братановский С.Н. Управление физической культурой и спортом в условиях реформ: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Саратов, 1997. 363 с.
6. Васильева С.В. Передача государственных полномочий организациям: правовой механизм // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. N 5. С. 28 — 37.
7. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. 732 с.
8. Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: Дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. 175 с.
9. Данилова И.В. Лицензирование как метод государственного регулирования экономики // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2013. N 4. С. 9 — 12.
10. Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1948. 40 с.
11. Козлов Ю.М. Избранные труды: Сборник научных трудов / Отв. ред. и сост. Э.П. Андрюхина. М.: Проспект, 2017. 224 с.
12. Колоколов Г.Р., Косолапова Н.В., Никульникова О.В. Основы медицинского права: Курс лекций: Учебное пособие для вузов. М.: Экзамен, 2005. 365 с.
13. Мамедов А.А. Международное право в управлении экономикой в условиях глобализации // Международное публичное и частное право. 2014. N 6. С. 14 — 16.
14. Мохов А.А. Теоретические проблемы медицинского права России. Волгоград, 2002. 362 с.
15. Паращук С.А. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции и монополии). М.: Городец-издат, 2002. 416 с.
16. Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В. Антимонопольное (конкурентное) право: Учебник // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
17. Савчук М.В. Правовые и организационные основы лицензирования в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2004. 171 с.
18. Советское административное право. Методы и формы государственного управления. М.: Юрид. лит., 1977. 331 с.
19. Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М.: Госюриздат, 1959. 330 с.
20. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000. 400 с.
21. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003. 544 с.
22. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Юринформцентр, 2001. 652 с.
23. Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. 336 с.
24. Шкатулла В.И. Образовательное право. М.: Инфра-М, 2001. 688 с.
25. Юридические лица в российском гражданском праве: Монография: В 3 т. Общие положения о юридических лицах / А.В. Габов, О.В. Гутников, Н.Г. Доронина и др.; отв. ред. А.В. Габов, О.В. Гутников, С.А. Синицын. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. Т. 1. 384 с.

Система административного права

Обязательным свойством самостоятельной отрасли права является ее целостность.

Система отрасли административного права — это научно организованная совокупность нормативных правовых предписаний, распределенных по группам — правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль — целостное нормативное образование.

Так, в качестве подотрасли административного права можно рассматривать управленческое право, оно складывается из ряда административно-правовых институтов (институт органов исполнительной власти, институт государственной службы, институт актов управления и т. д.). Выделяют и такую подотрасль, как полицейское право, которое состоит из институтов административного принуждения, административной ответственности и т. п.

В настоящее время пока еще в качестве подотрасли, а не самостоятельной отрасли права выступает административное процессуальное право. Некоторые ученые <В. И. Горобцов) выделяют также административно-исполнительное право.

Систему административного права как науки и учебной дисциплины традиционно, т. е. как это принято при построении многих отраслей, делят на две части: общую и особенную.

Общин часть (институционная) включает нормы и институты, охватывающие управление в целом (понятие государственного управления, его сущность); формы и методы государственного управления; административно-правовой статус субъектов административного права (граждан, организаций, органов исполнительной власти, государственных служащих и т. д.); административное принуждение и ответственность; административный процесс; обеспечение законности в сфере управления и т. п.

Особенная часть (отраслевая) определяет специфику управления различными сферами нашей жизни (отраслями): особенности управления образованием, здравоохранением, наукой, промышленностью, сельским хозяйством и т. д.

Система административного права

Система административного права — это совокупность административно-правовых норм и институтов, объединенных единым предметом и методом, принципами и целями и расположенные в определенной логической последовательности. Она состоит из двух частей: общей и особенной.

Нормы общей части административного права имеют универсальный характер и рассчитаны на применение во всех отраслях и сферах функционирования органов исполнительной власти, других субъектов уполномоченных осуществлять управленческую деятельность. Эти нормы закрепляют принципы осуществления государственного управления; правовое положение субъектов административного права; формы и методы управленческой деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления; специальные административно-правовые режимы; средства обеспечения законности и дисциплины в сфере управления, а также регламентируют административный процесс и ответственность по административному праву.

Особенную часть административного права составляют нормы, предназначенные для регулирования отношений, возникающих в отдельных областях управления.

Эта часть объединяет:

1) административно-правовые основы организации материального производства (управление народным хозяйством)

2) социально-культурного и

3) административно-политического строительства.

Указанные нормы направлены на упорядочение общественных отношений в определенных сферах. Так, с помощью норм первой группы материального производства регламентирующих отношения в сферах экономики, сельского хозяйства, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, коммуникаций, использования и охраны природных ресурсов, торговли, финансов и тому подобное. Отношения в сферах образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения регулируют нормы второй социально-культурной группы. Нормы административно-политического строительства направлены на регламентацию отношений в сферах обороны, национальной безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел.

Предписания общей и особенной частей взаимосвязаны и представляют единое целое – систему административного права. Это подтверждает тот факт, что нормы общей части применяют ко всем институтам особенной части. Например, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действие правовых актов управления реализуются во всех отраслях (сферах) управления с учетом их специфики.

Подотрасль административного права – это совокупность правовых норм, регулирующая общественные отношения в определенной сфере, которая выделяется в пределах общего предмета административного права.

В то же время в системе административного права существуют определенные совокупности норм, которые используются для регулирования государственного управления независимо от конкретных сфер, но при условии достаточного уровня однородности регулируемых общественных отношений. Такие совокупности норм получили название институтов административного права. Например, правовые институты государственной службы, административно-правовых режимов, административной юстиции, государственного управления в области приватизации, антимонопольного регулирования и тому подобное. Начинают говорить и об институте административных (управленческих) услуг.

Система административного права

Административное право имеет свою систему, которая характеризует внутреннее строение данной отрасли.

По общепринятой в теории права тенденции, административное право состоит из двух частей: Общей и Особенной. Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и Специальную часть административного права.

И Общая, и Особенная части административного права состоят из отдельных административно-правовых институтов. Административно-правовой институт — это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере государственного управления. Общая часть включает в себя такие правовые институты, как:

— административно-правовой статус индивидуальных субъектов;

— административно-правовой статус государственных органов;

— административно-правовой статус иных коллективных субъектов;

— формы и методы государственного управления;

— способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

— административно-процессуальное право (в отдельных учебниках по административному праву данный институт часто называют «административный процесс»).

Особенная часть состоит из таких основных правовых институтов:

— управление в экономической сфере;

— управление в социально-культурной сфере;

— управление в административно-политической сфере.

Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. В системе административного права можно выделить такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет. Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право — это правовой институт административного права. В противовес этой точке зрения ряд ученых считает, что развитие административного процессуального права как правового института достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении и дальнейшем становлении административно-процессуального права как подотрасли административного права. Поэтому, говоря о системе административного права, следует отметить, что она наряду с правовыми институтами включает в себя и подотрасль. Одновременно необходимо отметить, что в последнее время все более распространенной становится точка зрения о развитии административного процессуального права как самостоятельной отрасли права, то есть речь идет о выделении административного процессуального права из системы административного права.

Вопрос № 1. Система и принципы административного права

Система административного права представляет собой внутреннее его строение, состоящее из последовательно расположенных взаимосвязанных компонентов правовых институтов.

Правовой институт — это совокупность (общность) административно-правовых норм, регулирующих относительно самостоятельную однородную группу управленческих общественных отношений.

Таким образом, система административного права это совокупность находящихся в органической связи институтов, подотраслей, расположенных в определенной логической взаимосвязанной последовательности, образующая целостность и единство отрасли права. Административное (управленческое право) право делят на общую и особенную, специальную часть. В общую часть включают нормы, регламентирующие основные принципы государственного управления, правовое положение субъектов административного права, формы и методы управленческой деятельности, способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. В особенную часть входят нормы, регулирующие организацию управления в той или иной отрасли или сфере. Специальная часть – нормы регулируют общественные отношения в сфере административно-юрисдикционной деятельности (КоАП, ПИКо АП)

Под принципами права понимаются основные начала (идеи), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности его развития и определяющие механизм правового регулирования управленческих отношений. Среди основных принципов административного права можно выделить следующие:

1.Принцип законности означает, что орган исполнительной власти обязан осуществлять управленческую деятельность только в пределах предоставленной законом компетенции и в соответствии с законодательством Республики Беларусь; все государственные органы, их должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы, а равно общепризнанные принципы и нормы международного права.

2.Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, проявляется тогда, когда речь идет о взаимоотношениях властвующей исполнительной власти с ее государственными служащими, с одной стороны, и гражданами с их правами, свободами, пожеланиями, жалобами — с другой.

3.Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Административное право распространяется на регулирование специфической сферы общественных отношений, складывающихся преимущественно в системе исполнитель ной ветви государственной власти.

4.Принцип обеспечения права граждан на участие в государственном управлении. Статья 37 Конституции закрепляет право граждан Республики Беларусь участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

5.Принцип равенства граждан перед законом выражается и том, что все граждане, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, имеют равные права и обязанности в сфере управления. Все граждане равны перед законом и судом.

6.Сущность принципа гуманизма заключается в том, что государство обеспечивает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права и свободы, охраняет достоинство личности, гарантирует свободы и личную неприкосновенность. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию.

7.Принцип подконтрольности и подотчетности государственных органов и государственных служащих. Контроль и надзор обеспечивают действенность управленческой деятельности, эффективность функционирования государственных органов, реализацию прав и свобод граждан в сфере управления.

8.Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих при осуществлении государственного управления. Административное право устанавливает правовые основы управленческой деятельности в государственных органах. Следовательно, государство должно обеспечивать профессиональное выполнение публичных задач и функций.

9. Принцип гласности в осуществлении государственного управления обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на само государство, его органы исполнительной власти с целью достижения истины. Административное право, регулируя процедуру государственного управления, должно обеспечивать открытость информации об осуществляемой управленческой деятельности.

10. Принцип ответственности государственных органов за принятые решения призван стимулировать добросовестное и правильное выполнение служащими своих служебных обязанностей, невыполнение или ненадлежащее выполнение которых обязательно должно сопровождаться применением мер ответственности. Решения, принимаемые органами государственного управления, должны отвечать требованиям целесообразности и законности, должны соответствовать общему характеру осуществляемой управленческой деятельности.